Эпидемия коронавируса заставила правительство смягчить бюджетное правило, которое в последние годы помогало ЦБ стабилизировать реальный курс рубля. Отступление от бюджетного правила позволит в 2021 году увеличить госрасходы на поддержку экономики за счет накопленной подушки безопасности — Фонда национального благосостояния. Как это скажется на устойчивости бюджета, доверии инвесторов и курсе рубля?
shares
30 сентября Госдума приняла поправки, которые смягчают бюджетное правило на 2021 год. В результате размер дополнительных нефтегазовых доходов, которые можно будет направить на бюджетные расходы, увеличится. Что это даст?
Текущая версия бюджетного правила, принятого в 2017 году, фиксировала базовую цену нефти на уровне $40 за баррель с ежегодной индексацией на величину долларовой инфляции в 2%. Исходя из этой цены нефти, Минфин производил расчет базовых нефтегазовых доходов и строил прогнозные показатели бюджета. Правило работает так: если фактические нефтегазовые доходы превышают расчетные показатели Минфина, разница направляется в Фонд национального благосостояния (ФНБ), если наоборот — средства из ФНБ расходуются.
Главной целью бюджетного правила было обеспечение сбалансированности бюджета — сдерживание необоснованного роста расходов и снижение макроэкономической волатильности. Председатель ЦБ Эльвира Набиуллина называла бюджетное правило важным достижением макроэкономической политики, которое в сочетании с таргетированием инфляции стабилизирует реальный курс рубля. Суть бюджетного правила нельзя менять, говорила она.
«Смягчение» бюджетного правила в условиях кризиса — это вынужденная мера правительства. Для расчета предельного уровня бюджетных расходов Минфин использовал показатели российской нефтедобычи, которые существовали до сделки ОПЕК+, заключенной в апреле 2020 года. Снижение добычи нефти в соответствии с условиями сделки приведет к сокращению нефтегазовых доходов, которое будет компенсировано за счет расходования ФНБ. Фактически это увеличит планируемые расходы бюджета на 2021 год, что должно оказать поддержку экономики. При этом позитивно и то, что сопутствующего эффекта вытеснения частных инвестиций не произойдет, поскольку увеличение госрасходов не связано с увеличением налогов или наращиванием долга.
Однако не ясно, какие параметры добычи будут заложены в бюджет 2022 года, если соглашение ОПЕК+, действующее до конца апреля 2022 года, будет продлено. Следует также иметь в виду, что именно политика ОПЕК была одним из главных факторов динамики нефтяных цен в последние несколько десятилетий.
Что меняется
Согласно Бюджетному кодексу, если ФНБ не превышает 5% ВВП, из него можно тратить не более 1% ВВП. Текущий объем ФНБ — 11,7% ВВП. Минфин же вводит новую норму, согласно которой в 2021 году траты из ФНБ не должны превышать 1% ВВП, но размер ФНБ при этом не оговаривается. В законопроекте также не уточняется, для какого периода установлен лимит в 1% ВВП для ФНБ, — для ежемесячных или годовых трат.
Таким образом, если падение нефтегазовых доходов превысит 1% ВВП, Минфину придется либо наращивать заимствования, либо повышать налоги (что маловероятно в условиях замедления экономики), либо вновь отступать от бюджетного правила. Наиболее вероятным сценарием сейчас выглядит рост заимствований, поскольку госдолг России существенно ниже, чем у многих развивающихся стран, и потенциал для увеличения есть. Однако нужно учитывать, что рост заимствований будет способствовать росту ставок на денежном рынке, что в условиях восстановления экономики потребует от ЦБ смягчения денежно-кредитной политики и, возможно, снижения ставки.
Но главный вопрос — насколько обосновано стремление правительства сохранить именно бюджетное правило или видимость его работы за счет корректировки базового принципа. Деформация бюджетного правила может подорвать доверие инвесторов. Впрочем, вопрос доверия инвесторов в условиях мирового локдауна, возможно, отходит на второй план.
Для портфельных инвесторов важным показателем является уровень международных резервов: в России они превышают $590 млрд, поэтому, несмотря на корректировку бюджетного правила, доверие этого класса инвесторов должно сохраниться. Инвесторы же, вкладывающие прямые инвестиции, ориентируются на другие показатели, в частности, на стабильность валютного курса. С этой точки зрения ограничение по тратам ФНБ в 1% ВВП может оказаться недостаточным для стабилизации курса национальной валюты, который сейчас превышает фундаментальные уровни, по нашим расчетам, примерно на 5 рублей. Поэтому изменение бюджетного правила может оказаться серьезнее, чем кажется, и привести к более сильной девальвации рубля. А это, в свою очередь, потребует дополнительных мер стабилизации курса уже от ЦБ.
Мировая практика
Первое поколение бюджетных правил по уровню долга, дефицита бюджета и лимиту расходов и доходов, которые многие страны применяли в 90-е годы, были труднореализуемы из-за чрезмерной жесткости принципов, заложенных в их основу. Следующее поколение бюджетных правил считается более эффективным за счет повышения гибкости механизмов, а их использование способствовало росту доверия инвесторов к макроэкономической политике стран.
Одним из механизмов бюджетного правила являются так называемые дискреционные клапаны: это закрепленные в законодательстве условия, например, экономический шок, при наступлении которых правительство временно отказывается от бюджетного правила. Это оправданный подход, поскольку, каким бы хорошим ни было бюджетное правило, оно не может предусмотреть все сценарии развития экономики. Как показывает опыт многих стран, правительства в периоды сильного шока отходят от применения бюджетного правила, но обязаны к нему вернуться по мере нормализации ситуации.
Возможно, российское правительство решило использовать именно эту стратегию. Однако свою позицию Минфин пока публично не объяснил, что увеличивает число вопросов к принятому решению и возможные риски. Очевидно, что внятные аргументы правительства могли бы повысить доверие инвесторов и минимизировать все риски, связанные с принятием подобного решения.
Мнение автора может не совпадать с точкой зрения редакции
